Por Miguel Collado Di Franco

Recientemente se ha tornado casi norma tratar las exenciones fiscales como tema clave dentro de una eventual reforma tributaria en República Dominicana. Por la forma como es manejado el tema, y por la importancia que le otorgan autoridades, organismos multilaterales, economistas y comentaristas, pareciera que es en la modificación de los llamados incentivos fiscales que debería descansar una reforma tributaria.

Sin embargo, con respecto al tema general de los beneficios fiscales no queda claro si la conversación se centra en todas las exenciones, y exoneraciones tributarias, o si es más específica con respecto a las que benefician actividades económicas particulares. Es decir, si se trata de las exenciones del impuesto al valor agregado, conocido como ITBIS, por ejemplo, o si se trata de aquellas que crean beneficios a empresas que desarrollan actividades en diferentes industrias.

Cualquier tipo de exenciones debería ser tratado en una próxima reforma tributaria. Sin embargo, es necesario tener cuidado cómo se hace el abordaje específico, y tener presente que una reforma, para poder recibir dicho nombre, debe mejorar el sistema tributario actual. Es decir, crear uno más simple para el contribuyente y para la administración tributaria, y que reduzca incentivos para la evasión y la elusión fiscal, y la informalidad. Y, en adición, el incentivo a solicitar los mismos beneficios tributarios.

Para poder abordar el tema de las exenciones es necesario analizar factores que pudieran estar dando origen a estas, así como sus implicaciones de políticas públicas.

Entendemos que el debate con relación a las leyes que otorgan exenciones fiscales debería considerar el por qué de la dinámica de demanda de estas por parte de agentes económicos que residen o realizan actividades económicas en el país.

El otorgamiento de privilegios en forma de leyes lleva a concluir, primero, que las mismas son un reflejo de distorsiones del orden institucional por cuanto tienden a beneficiar a algunos miembros de la sociedad sobre otros. Segundo, que la demanda de estos beneficios puede estar reflejando que existen costos en la economía introducidos por las leyes impositivas vigentes, por mercados que no operan de forma eficiente (por ejemplo, laboral, eléctrico y transporte de carga) y por instituciones que mantiene costos de transacción altos (gestión de permisos o trámites, o mora y costos de resolución de conflictos por el sistema judicial).

Un sistema de instituciones que facilita la cooperación voluntaria entre los individuos, y la coordinación de sus actividades en los mercados, propicia la creación de más bienes y servicios, empleo, ahorro e inversión. En consecuencia, reglas de juego claras, que no entorpezcan el funcionamiento de las actividades productivas, constituyen elementos esenciales para tener desarrollo económico sostenible, que cree cohesión social por medio de la cooperación mutuamente beneficiosa entre ciudadanos.

La aplicación de reglas iguales para todos los ciudadanos permite garantizar que los mismos puedan tener la oportunidad de perseguir sus objetivos individuales. Las exenciones fiscales, rompen con la neutralidad en las reglas del juego y, al no beneficiar a todos los agentes económicos por igual, se convierten en privilegios y una alteración en la legislación común. En una sociedad en la que prime la igualdad ante la ley, como principio básico de convivencia, los beneficios tributarios no deberían ser bien vistos. Las consecuencias fiscales deberían encontrarse en un segundo plano. El enfoque primordial, reiteramos, debe ser el del tratamiento neutro por las leyes.

Ahora bien, independientemente de que el otorgamiento de exenciones fiscales refleja imperfecciones en el orden institucional y privilegios, es preciso entender que su demanda está siendo motivada por factores que afectan y encarecen hacer negocios en el país.

De acuerdo con el análisis que acompaña a la Ley General de Presupuesto del Estado 2024, existen 55 disposiciones en la legislación dominicana que otorgan beneficios a ciertas actividades o sectores por medio de algún tipo de exoneración o exención tributaria. Analizando dichas legislaciones, es posible observar que 38 de estas, más la ley 57-23 que creó un régimen de incentivos para la aviación civil, y que en su momento no fue incluida en el referido listado, fueron establecidas luego del año 2000. Es decir, las 39 de las 56 legislaciones, o el 71% de estas han tenido su origen luego de las modificaciones al código tributario de 1992. La primera de estas modificaciones importantes inicia con la Ley 147-00 del año 2000.

En la medida en que el sistema tributario dominicano se ha vuelto más complejo, cambiando el espíritu de la reforma de 1992, los agentes económicos han demandado mayor cantidad de leyes que crean los llamados beneficios tributarios. En lugar de hacerlo más simple y sostenible para las recaudaciones fiscales, el sistema tributario ha sido incrementado en complejidad, y se ha tornado más oneroso. Esta complejidad afecta al contribuyente y al mismo ente recaudador.

Por otro lado, ha pesado la incertidumbre sobre los agentes económicos. El pacto fiscal que manda la ley 01-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo espera su cumplimiento. En consecuencia, existe incertidumbre sobre un posible cambio en las reglas de juego en el orden tributario. Independientemente del pacto, el ritmo de crecimiento del gasto público, y el aumento de una deuda que tiene su origen en déficits que ya se sitúan por encima del 3%, mantienen en la mente de los agentes económicos que para atenuar el problema fiscal en algún momento se buscaría una salida fiscalista, por medio de aumento de impuestos. Un riesgo más a minimizar por los agentes económicos.

Resumiendo, costos transaccionales, costos estructurales, y un complejo y oneroso sistema tributario se suman al riesgo de que este último se vuelva una mayor carga. ¿Cuál es la consecuencia? Que empresas, de cierta importancia en su tamaño medido por su inversión, que desean establecerse en el país, de origen local o extranjero, recurren a solicitar algún tipo de tratamiento especial por una ley o un contrato, o acogiéndose a una legislación existente.

Como corolario de lo anterior, para tomar decisiones con relación al tema de las exenciones es importante tener en cuenta los incentivos que las crean. Es decir, qué mueve a los agentes económicos a solicitarlas.

La demanda de exenciones fiscales está enviando una señal a los formuladores de políticas públicas en República Dominicana: es necesario crear un sistema impositivo más simple y con tasas más bajas. De igual manera, es pertinente mejorar las condiciones generales para hacer negocios en el país. Se precisan reformas estructurales bien pensadas, y la principal es la reforma tributaria; reforma en el mejor sentido de la palabra.

Tal como se hizo en 1992, una reforma tributaria debería fijar las principales tasas de tributación cercanas a las tasas efectivas vigentes. Es decir, para los principales tributos, como son el impuesto sobre la renta y el ITBIS, las tasas deben ser reducidas a niveles que reflejen la realidad de las tasas que efectivamente se están pagando. Para poder reducir las exenciones, es necesario tomar esto en cuenta. De esa forma fue como la reforma que creó el Código Tributario pudo incrementar las recaudaciones y reducir exenciones tributarias.

Por último, es importante tener en cuenta los derechos adquiridos. Las legislaciones vigentes, los contratos y demás figuras que beneficien a los agentes económicos deben permanecer vigentes por el tiempo de su duración establecida inicialmente. Si queremos fortalecer el estado de derecho, los beneficios deben perimir a su vencimiento. Con una buena labor legislativa en favor de una reforma tributaria, no sería necesario otorgar nuevos beneficios fiscales, ni renovar aquellos que periman en la medida que pase el tiempo.